文/吁斌 南昌市律师协会副会长、上海市锦天城（南昌）律师事务所主任律师 李滨 上海市锦天城（南昌）律师事务所律师 

 【摘要】城市地下综合管廊也称综合管廊，是在城市地下建造市政共用隧道空间。地下综合管廊具有承载能力强，服务水平高、节约城市土地资源、减少城市道路开挖、延长市政管线寿命、节约地下空间资源等突出优点。建设地下综合管廊已成为城市基础设施现代化更新和改造以及城市现代化建设的趋势和潮流。2015年，国务院及各部委多次出台政策推进地下综合管廊建设，并强调在地下综合管廊建设中，应优先考虑引入社会资本，采取PPP模式。然而城市地下综合管廊存在建设规模大、运营周期长、涉及主体多、关系社会利益重大等多种特点，与一般市政工程的PPP项目相比，其在建设前期资金筹集、收费模式设计、公私利益平衡等方面的问题更为突出。本文将针对地下综合管廊项目的特点，探索与之相适应的PPP运营模式。 

【关键词】地下综合管廊  PPP模式  社会资本探索 

一、地下综合管廊建设的必要性及地下综合管廊PPP项目的前景

随着我国城填化进程的加快，许多城市原有的规划远跟不上城市的发展，造成许多应急式的建设。反复开挖地面的“马路拉链”、密布上空的“蜘蛛网”不断涌现，这不仅影响到城市景观，而且造成资源浪费，埋下安全隐患，制约城市发展。在这种背景下，地下综合管廊开始被城市的管理者逐渐重视。

地下综合管廊，又称“共同沟”，即在城市地下建设一个隧道空间，将水、电、气、热、通讯等各类市政管线有机综合，集约化地铺设在同一条隧道内，并进行集中管理的市政基础设施。建设地下综合管廊的目标是对地下空间实行统一规划，根据各管线单位的需求对各种管线进行统一规划、统一建设及后期的统一管理。

2015年，国务院及各部委多次出台政策推进地下综合管廊建设，并强调在综合管廊建设中，应优先考虑采取PPP模式引入社会资本。同年4月，财政部、住房城乡建设部公布了10个地下综合管廊试点城市，对采取PPP模式建设的管廊项目，给予额外资金奖励。同年8月10日，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号，“《指导意见》”)，部署推进城市地下综合管廊建设工作。《指导意见》从统筹规划、有序建设、严格管理和支持政策等四方面提出了十项具体措施，包括编制专项规划、完善标准规范、划定建设区域、明确实施主体、确保质量安全、明确入廊要求、实行有偿使用、提高管理水平、加大政府投入、完善融资支持等，目标是到2020年建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。

二、地下综合管廊PPP项目的特点及特殊性

地下综合管廊因建设规模大、运营周期长、涉及主体多、关系社会利益重大等多种特点，与一般市政工程的PPP项目相比地下综合管廊的PPP项目具有一定的特殊性。

1、地下综合管廊项目前期建设成本较高，资金投入较大，社会资本参与度较低。

地下综合管廊建设规模大，结构设计复杂，配套的消防及监控设施多，导致前期投入的建设资金巨大。根据21世纪经济报道，某券商投行部门制作的《地下综合管廊建设可行性报告》意见书显示，贵州一区县管廊长度设计为22公里，项目总投资20亿。按我国现行政策要求，该项目最低资本金比例为总投资的20%（即4亿元），即使根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发[2015]51号）》第二条规定适当降低，也不可能低于总投资的15%（即3亿元）。如此庞大的资金投入，大部分社会资本较难承受，加之地下综合管廊项目商业风险与政治风险较大，社会资本不会轻易介入。虽然国家及地方极力推行地下综合管廊PPP项目，但社会资本的参与度与热情度不高。

2、地下综合管廊成本回收难，回收周期长，项目运营风险大。

地下综合管廊建设可以说是一项昂贵的地下工程，巨额成本的回收是任何一个建设投资者都必须面对的首要风险。对于地下综合管廊而言，入廊费是其利润的主要来源，管线入廊成为成本收回的保障。然而，我国目前地下综合管廊的入廊率显然不足。据人民网报道，投资6亿的南京河西地下管廊启用一年进驻的管线单位寥寥无几。以往几十年的城市建设过程中，很多管线单位已各自建设了多条管廊，并安然运营多年，若没有一定的政策限制和经济需求，多数已拥有独立管廊的单位没有动力另出一笔巨资“入廊”。地下综合管廊经营者将管廊空间“卖”给沿线使用单位虽然是一个商务问题，但该商业风险仅靠社会资本一方承担，根本无法保障地下综合管廊的基本入廊率。

地下综合管廊PPP项目运营的另一个风险是建设运营成本的控制。这一风险在社会资本方控制下本无需另行考虑，但从成本降低所产生共同利益的角度出发，政府方可通过奖励的方式鼓励社会资本方在确保地下综合管廊质量的前提下，进一步优化方案、提升管理、引进技术，从而控制降低建设营运成本。

3、地下综合管廊收费机制复杂，收费标准涉及利益主体多，影响面广。

地下综合管廊具有较强的公共属性。国务院原则性地作出了市场化操作的规定，即“谁受益，谁缴费”，但入廊管线单位从事的业务与公共利益有极大关联，管廊收费最终转嫁给消费公众。国家有必要根据公共的承受力、CPI、GDP等社会因素制定或调整相关管理规定，对管廊的收费标准作出限制。

因此，地下综合管廊PPP项目实施方案制定时，应充分认识到收费标准对公共利益的影响。在地下综合管廊的收费机制设计上，充分考虑各方需求、平衡各方的利益，合理匹配社会资本的政策和法律等非市场风险，同时将综合管廊经营者与管廊使用者之间的契约与国家相关规定进行有机衔接。

4、地下综合管廊运营涉及的点多面广，关系复杂，协调难度大，各主体义务边界交叉复杂。

相比其它基础建设的PPP项目，地下综合管廊PPP项目涉及的主体更多，关系更复杂。实际操作过程中，运用PPP模式建设的城市地下综合管廊，除了涉及政府和社会资本的合作事项，还牵涉到电力、通信、给排水、热力、国土、物价等多个部门监管事项。每个部门的规章制度及要求都将对地下综合管廊PPP项目的建设与运营产生重大影响。

此外，地下综合管廊的运营商与入廊管线单位之间不是简单的民事合同关系，管廊的租用也不是普通的自由交易，管廊管理者与入廊管线单位的权利、义务受到各方面的限制。管廊管理者与入廊管线单位的权利、义务的冲突，各入廊管线单位之间的权利、义务冲突，都将影响到地下综合管廊的运营和发展。如何协调多个管线产权部门同时占有管廊的问题，如何界定各管线相互影响的问题都是地下综合管廊PPP项目的推广要面临解决的问题。

三、地下综合管廊PPP项目运作模式的探索

采用PPP模式运作的项目一般根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》设计即可，鉴于地下综合管廊PPP项目具有一定的特殊性，笔者认为应结合地下综合管廊的特点设计与之相适的运作模式。以下笔者将结合上述地下综合管廊PPP项目的特殊性，探索有关地下综合管廊PPP项目的特殊模式。

1、破解“二次招标”难题，创造多重商业机会，调动建筑施工企业兴趣，提升建筑施工企业参与度。

从以往地下综合管廊建设中可以看出，由于建筑施工类企业可以同时在PPP项目投资领域和建筑施工领域挖掘利润源泉，相比其它类企业，建筑类企业对PPP项目兴趣更加浓厚，拥有资金和建设实力的建筑类企业在该类项目竞争中的优势尤为明显。吸引具有雄厚资金实力的建筑类企业参与，可解决地下综合管廊前期建设资金投入的难题。作为社会资本投资方，建筑类企业往往希望采取“投融资+设计施工总承包+回报”模式参与地下综合管廊PPP项目，同时该模式有利于建筑施工企业通过自身实力缓解地下综合管廊项目的前期建设资金压力，“二次招标”却是这类投资模式的拦路虎。本文中的“二次招标”是指在PPP项目选定社会资本方后，仍需选定工程施工方，而第二次的选定必须采取招标方式。有人认为，《招标投标法实施条例》第九条第二项“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，可以不进行招标。”的规定可以解决此问题。实际上，由于PPP项目技术复杂、核心边界不清楚、要求不明确，多数PPP项目都采取竞争性谈判或竞争性磋商等非招标方式选定社会资本方，即不符合《招标投标法实施条例》第九条第（二）项规定的“招标方式选定特许经营项目投资人”的要求，而且受《招标投标法实施条例》第三十四条规定的限制，PPP项目选定社会资本方已变为项目公司（招标人）的股东，与招标工程存在利害关系，不能参加项目建设工程的投标活动。由此可见，如何突破上述二次招标问题是解决此类融资模式的根本。

介于政府采购法及招投标法的限制，本文尝试探索采取邀请招标方式破解“二次招标”的难题。该类招标方式如何能达到竞争性谈判或竞争性磋商模式的效果，笔者认为可充分利用《招标投标法实施条例》第三十条的规定，采取分阶段招标，即充分利用招标中的第一阶段，要求所有投标人根据招标公告或者投标邀请书的要求，提交不带报价的技术建议。借助现场勘查、答疑会等公开会议形式，让所有投标人明确PPP项目实施机构的各项具体要求和规定，并许可投标人在第二阶段招标文件公布前提交技术修改建议。最后，PPP项目实施机构根据各投标人的建议统一修订最终的招标文件，规定各项指数最低要求及分值权重，投标人综合第一、二阶段的情况做出最终的投标方案及报价。

若分段式招标模式仍不能满足现有PPP项目选择社会资本方的要求，则只能呼吁有权机关根据《招标投标法实施条例》第九条第（五）规定“国家规定的其他特殊情形”，将采取竞争性谈判或竞争性磋商模式选定的社会资本方列入可不招标的其他特殊情形。

     2、采取管线入廊率与运营补贴反向操作，管廊成本降低与激励补助正向操作，合理匹配综合地下管廊的运营风险。

采取管线入廊率与运营补贴反向操作的目的在于引导政府方通过行政措施确保管廊的使用率，从便于控制风险分配的角度，确保管线入廊率，政府方应承担更多的义务与风险。管线入廊率与运营补贴反向操作的模式，可促使政府方在未来保障管廊入廊率上，主动推行更好、更有效的行政与经济措施。例如：1）“7月28日国务院会议，要求已建管廊地区管线必须入廊”，这一政策如果政府方落实到位，严格执行，将有效提升入廊率。2）通过行政手段加大直埋成本，对于道路开挖实行严格的审批限制，对违规开挖道路的单位给予行政处罚。3）对未入廊的管线单位征收环境费，并采取逐年梯度增加的缴费模式。

采取管廊成本降低与激励补助正向操作的目的在于激励社会资本方通过提升施工管理水平降低建设成本，提高管廊建设质量降低运营成本，最终达到良好的经济效益。具体操作可以限定成本最高额，比较实际成本与预算成本，按成本降低额或降低率给予一定比例的奖励，从而提升社会资本方降低管廊建设成本与运营成本的动力。

3、划定管廊收费范围，平衡各方利益，鼓励引导管廊经营者开拓增值服务。

划定管廊收费范围的目的在于平衡社会资本方、入廊管线单位、管线最终消费者的各方利益，管廊的收费标准既要防止管廊经营者借助特许经营权牟取暴利，也不能损害社会资本方的投资利益。在市场化和公益属性并存的情形下，应让管廊特许经营者与管廊使用者之间的契约在国家规定的范围内自行约定。同时，为了减轻管廊经营者对管线入廊收费的依赖度，政府方应鼓励、支持和引导管廊经营者积极开拓新的增值服务。例如接收入廊管线单位的委托对管线进行日常维修与保养。增值服务的开拓不仅可以提升管廊运营的利润，还可以优化管廊的管理，带动后继管廊的建设投资。

4、设定强制公益性条款，保障公共利益，统一管廊管理规章，明确各主体权义边界。

管廊经营涉及众多主体的利益，各主体权利义务相互交叉、相互影响。如何平衡各主体基本利益，明确各主体义务边界是地下综合管廊PPP项目运营模式设计的又一关键环节。通过设定强制公益性条款、统一管廊管理规章，使得公共利益在市场化运营环境下得到保障，各入廊管线主体之间的权义得到平衡。

强制公益性条款是政府方为了防止管廊运营者与入廊管线单位签订的部分合同条款可能最终损害到公共利益，而采取的一种最低保障措施。管廊经营者与入廊管线单位签订的合同，原则上由双方自行商定，但涉及公共利益或公平竞争部分，政府方作为公共利益的维护人应适当介入，政府方可在项目方案设计及采购阶段，针对地下综合管廊PPP项目运营合同中可能涉及影响到公共利益或公平竞争的事项，设定一些以保障最终公共利益为目的的合同条款，并将该条款规定为管廊对外运营合同中必备条款。

统一管廊管理规章是为了确保管廊正常运营，以此来协调解决各主体共用管廊时所产生的冲突，管廊管理规章可由管廊运营者起草、全体入廊管线单位表决，并经政府方认可备案。管廊运营期间，共用管廊的各主体之间产生部分权利冲突是必然的，冲突各方居于自身利益无法达成统一意见也是常有的，为避免管线入廊僵局的产生，须要有一个大家认同的纠纷处理和权义划分的规章。规章制定可分为三个阶段，第一阶段规章的起草。管廊经营者在征求各入廊管线单位意见的基础上，根据管廊共同使用情况下拟制一个相对公平公正的管理规章；第二阶段规章的审核通过。管廊管理规章以会议制形式审核与通过，会议由全体入廊管线单位组成，会议的表决可采取一人一票、多数通过制方式；第三阶段规章的备案，经会议表决通过的管理规章最后提交政府方备案，在规章没有损害公共利益或严重违反公平竞争的情况下，政府方应予以认可，同意备案。

结语：

一个好的项目交易模式设计，必须有利于交易的运行，有利于交易目的的实现。一个好的PPP项目模式设计，必须有利于公私双方形成合力、必须在满足公共利益的基础上，充分考虑社会资本方的商业需求。一个好的地下综合管廊PPP项目模式设计，必须全面分析地下综合管廊特点，针对地下综合管廊建设规模大、运营周期长、涉及主体多、关系社会利益重大等多种特点，设计与其特点相适应的交易模式、分配体系、监督方式。

参考文献

1、杨志锦：《综合管廊建设面临融资难: PPP模式参与度低》，“21世纪经济报道”：http://epaper.21jingji.com/html/2016-06/22/content_42171.htm。

2、汪晓霞 顾巍钟: 《南京河西地下管廊投6亿启用一年 进驻单位寥寥》，“人民网”：http://js.people.com.cn/n/2015/0813/c360302-25958321.html。

3、宋雅琴 刘琦:《PPP项目公司二次招标问题探析》，“360doc个人图书馆”：http://www.360doc.com/content/16/0405/22/22548411_548149583.shtml。

4、常庆海 张若乔：《地下综合管廊项目PPP模式详解》，“中国建设报”：http://www.chinajsb.cn/bz/content/2016-01/15/content_180134.htm。